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專家評(píng)論

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蘇京春：PPP與混合所有制改革創(chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)通

透過(guò)PPP在新型城鎮(zhèn)化中新融資模式層面的作用，繼續(xù)向深處考察不難發(fā)現(xiàn)，PPP可實(shí)現(xiàn)與我國(guó)現(xiàn)階段混合所有制改革創(chuàng)新的聯(lián)通，從而幫助形成現(xiàn)代國(guó)家治理的系統(tǒng)化機(jī)制，這也使其當(dāng)之無(wú)愧地成為制度供給的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新。

理解混合所有制

“混合所有制”中的“所有制”，指的是生產(chǎn)資料所有制這個(gè)層面的含義，反映生產(chǎn)過(guò)程中人與人在生產(chǎn)資料占有方面的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。“混合所有制”是“所有制”的一種，但其生產(chǎn)資料所有權(quán)并不單一歸屬于某一類特定個(gè)人或群體，其最基本的特征絕非簡(jiǎn)單的“多種經(jīng)濟(jì)成分并存”，而是在于出現(xiàn)“公”與“私”、“國(guó)”與“非國(guó)”的所有權(quán)在一個(gè)市場(chǎng)主體內(nèi)的混合。

若“混合所有制”在某種社會(huì)形態(tài)下存在，則其在該社會(huì)形態(tài)下的所有制結(jié)構(gòu)中必有不同于其他類別的一席之地。“混合”一詞的字面意思就是“混在一起”，但也可從兩方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)：是否實(shí)現(xiàn)了混合？混合到怎樣的程度？對(duì)是否實(shí)現(xiàn)混合的判斷，有助于認(rèn)識(shí)究竟是否可定性為“混合”所有制；而對(duì)混合程度的判斷則有助于理解是否需要將“混合所有制”繼續(xù)發(fā)展推進(jìn)。

因此，“混合所有制”要求的是，不同所有權(quán)主體在一個(gè)企業(yè)體內(nèi)真正實(shí)現(xiàn)“混在一起”，絕不是在某種社會(huì)形態(tài)中互為外體、他體的簡(jiǎn)單共存，是在某種社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系具體形態(tài)下實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)資料的混同占有，可認(rèn)為即是不同所有權(quán)主體實(shí)現(xiàn)對(duì)某一企業(yè)的生產(chǎn)資料既各自清晰又共同占有的所有制形式。

混合所有制與股份制的聯(lián)通

基于以上對(duì)混合所有制的基本認(rèn)識(shí)，更可知我國(guó)改革當(dāng)下所強(qiáng)調(diào)的混合所有制，并非改革開(kāi)放前期業(yè)已解決的多種經(jīng)濟(jì)成分簡(jiǎn)單并存或聯(lián)合，亦非產(chǎn)權(quán)混合即可實(shí)現(xiàn)的改革意圖。具體到企業(yè)產(chǎn)權(quán)框架層面，實(shí)際上就是指過(guò)去已在中國(guó)改革進(jìn)程中獲得充分肯定的“現(xiàn)代企業(yè)制度”的標(biāo)準(zhǔn)化形式——股份制。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，混合所有制是我國(guó)“基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。其戰(zhàn)略高度的意圖，是在法治保證的現(xiàn)代股份制這一制度形式下，使公有的、非公有的產(chǎn)權(quán)，融合到分散存在的市場(chǎng)主體——一個(gè)個(gè)企業(yè)的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里面去，以尋求相關(guān)利益主體的共贏，進(jìn)一步打開(kāi)“解放生產(chǎn)力”的空間。

自股份制誕生以來(lái)，股份制下的市場(chǎng)主體（即股份公司）已經(jīng)發(fā)生了非凡變化。除了早已較普遍地存在本企業(yè)員工、產(chǎn)業(yè)工人持股和社會(huì)上的普遍勞動(dòng)者、公共機(jī)構(gòu)在股份制企業(yè)中持股以外，“國(guó)家”各特定層級(jí)的政府也可持股并酌情進(jìn)行增持、減持的操作，而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)生活產(chǎn)生重要的正面效應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)主體（公司）在達(dá)到一定規(guī)范程度后可以上市。無(wú)論是股份制中的公共機(jī)構(gòu)持股，還是公司最終走向上市，開(kāi)啟“公眾公司”公共地募集資金的模式，都表明市場(chǎng)主體已呈現(xiàn)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化而超越簡(jiǎn)單私有的特征。社會(huì)化大生產(chǎn)中的上市公司，亦稱公共公司，不僅其持股人在很大程度上是“公共”的，而且經(jīng)營(yíng)狀況要接受全社會(huì)監(jiān)督，財(cái)務(wù)要有充分的透明度，公司發(fā)展和社會(huì)公眾利益實(shí)現(xiàn)更有效的互動(dòng)與結(jié)合。例如，通用汽車公司和通用電氣公司作為世界上非常有名的標(biāo)桿式大公司，早在上個(gè)世紀(jì)股權(quán)已高度分散，很難說(shuō)這類公司具體歸屬于哪個(gè)資本家，為數(shù)眾多的持股人包括了機(jī)構(gòu)投資者、本企業(yè)員工、其他企業(yè)產(chǎn)業(yè)工人和大量社會(huì)上的普通勞動(dòng)者。

股份制使資本的社會(huì)化特征不斷提高，已明顯地緩解著生產(chǎn)社會(huì)化與生產(chǎn)資料私人占有之間的矛盾，有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。混合所有制取向的股份制深化改革空間，一定會(huì)沖破民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”，淡化爭(zhēng)議不休、很容易走向貼標(biāo)簽但不可能取得共識(shí)結(jié)果的“國(guó)進(jìn)民退”還是“國(guó)退民進(jìn)”的糾結(jié)，打開(kāi)“進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”的潛在空間，長(zhǎng)遠(yuǎn)而深刻影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程。

PPP與混合所有制的天然貫通

十八屆三中全會(huì)全面改革部署中，最重要的涉及幾個(gè)關(guān)鍵概念的邏輯鏈接是：第一，確立“現(xiàn)代國(guó)家治理”理念，即明確按照現(xiàn)代國(guó)家要求來(lái)治理國(guó)家，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平；第二，治理水平的“現(xiàn)代化”聯(lián)通著“構(gòu)建現(xiàn)代市場(chǎng)體系”，突破性地提出“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”；第三，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置的“決定性”作用，被落實(shí)到一個(gè)非常關(guān)鍵的表述上，就是關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基石——產(chǎn)權(quán)制度上的改革，主要推進(jìn)明確表述的“混合所有制”，以股份制這種現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)準(zhǔn)化代表形式，其容納力和包容性完全可以是把“國(guó)”的、“非國(guó)”的，“公”的、“非公”的所有產(chǎn)權(quán)充分混合在一個(gè)個(gè)企業(yè)內(nèi)部，從而以一個(gè)共贏的方式，在法治框架下無(wú)阻礙地實(shí)現(xiàn)相互合作與潛力釋放，而PPP模式恰恰與之貫通。

一個(gè)PPP項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)方面沒(méi)有任何選擇上的局限，是一個(gè)在法治環(huán)境下形成的多產(chǎn)權(quán)主體間的契約。最典型的即以SPV的形式組成特殊項(xiàng)目公司來(lái)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，公司內(nèi)所有股權(quán)都有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于明確的股東，認(rèn)定以后不會(huì)產(chǎn)生無(wú)法處置的糾紛（少數(shù)糾紛可通過(guò)法律途徑解決），大家可以在穩(wěn)定的、可預(yù)期的、法治化的環(huán)境下，追求在共贏中目標(biāo)利益回報(bào)的實(shí)現(xiàn)。而且，SPV的股權(quán)結(jié)構(gòu)，在天然具有混合所有制特征的同時(shí)，又天然地傾向于不使國(guó)有權(quán)“一股獨(dú)大”，因?yàn)檎蓹?quán)參與的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)是發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)來(lái)拉動(dòng)、引致民間資本大量跟進(jìn)。乘數(shù)越大，相關(guān)工作的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)會(huì)越好。社會(huì)資本、民營(yíng)企業(yè)在PPP中，通常會(huì)成為股權(quán)結(jié)構(gòu)中的“大頭”，甚至是絕大多數(shù)。

因此，PPP這一創(chuàng)新的制度供給，成為現(xiàn)代化全面改革中，發(fā)展混合所有制以解放生產(chǎn)力的戰(zhàn)略性選擇。PPP模式的定位，也應(yīng)從一開(kāi)始著眼的滿足融資需要，提升到制度供給創(chuàng)新的需要。如果僅停留在融資層面，目的會(huì)很功利，很短期地停留在緩解地方政府資金壓力的層面，待資金壓力不大的時(shí)候，就很可能又回過(guò)頭來(lái)擺脫民間資本。事實(shí)上，民間資本的加入不但可以緩解政府資金困難，而且可以幫助其提升管理績(jī)效水平，是從融資上升到管理模式創(chuàng)新的一種“升級(jí)”。這個(gè)升級(jí)再匯入以混合所有制為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)基石的全面改革，更是一種全局性的客觀需要。

縱觀百年歷史，全球有近百個(gè)經(jīng)濟(jì)體步入中等收入階段，但是真正跨越此階段而步入高收入階段的經(jīng)濟(jì)體卻寥寥可數(shù)。中國(guó)如按照和平發(fā)展與崛起的愿景成功化解“中等收入陷阱”潛在威脅而實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，就一定要有各種因素合在一起攻堅(jiān)克難化解矛盾的全面配套改革。其中PPP作為制度供給的創(chuàng)新，就是使市場(chǎng)資源配置作用實(shí)現(xiàn)各個(gè)方面更多認(rèn)同，并與政府“更好發(fā)揮作用”的各種可操作機(jī)制匹配磨合的一個(gè)重要改革事項(xiàng)。應(yīng)把PPP從融資視野提高到管理模式創(chuàng)新，再?gòu)墓芾砟Ｊ絼?chuàng)新提高到全面改革配套必備事項(xiàng)，即實(shí)現(xiàn)制度供給方面的重大創(chuàng)新這樣的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。
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